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基层法院案多人少的困境与出路/尹振国

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 20:18:16  浏览:9849   来源:法律资料网
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基层法院案多人少的困境与出路——基于对江苏海门法院的实证分析
   
尹振国

 
  2008年,最高人民法院受理案件10553件,首次突破万件大关;全国各级法院受理的案件10744275件。但同期全国法院法官的数量并没有明显增加。就江苏省法院系统而言,2004-2008年,全省法院系统各类案件的受理数呈逐年递增趋势,2008年案件更是呈“井喷”之势,达到882352件,增幅为历年之首,比2004年增长62.64%。其中,省法院受理案件8135件(不含减刑假释案件),同比增长178.6%,中级法院受理案件66826,同比增长19.37%,基层法院受理案件807391件,同比增长25.74%。全省基层法院承担了91.5%的审判任务,始终于司法的第一线。2008年,江苏各级法院审判人员人均结案达117.49件,同比增加29.34件,是2004年的1.81倍。由于基层法院的受理了绝大多数的案件,基层法官人均结案数要大大超过全省平均数,基层法官普遍处于超负荷工作状态。基层法官是履行法院职能的基本队伍,是法治建设的主要基石,这个基石不能有半点松垮或断层。笔者希望通过对自己所在基层法院出现的“案多人少”这一现象进行归纳分析,并探求解决这一难题的对策,以引起各级党委、人大和社会各界人士对基层法院的高度重视,实实在在地帮助基层法院解决面临的紧迫问题。

一、案多人少的基本概况
(一)案件数量呈爆炸性增长趋势
  2006年以来,我院收案总数直线上升,3年来案件平均增长率为13%,据统计,其中,尤以民一庭、民二庭与执行局案件增长迅猛。民庭(民一庭、民二庭)2008年收案数与2007年收案数相比增长24.38%,执行局2008年收案数与2007年收案数相比增长14.53%。人均结案数也呈现逐年递增趋势,2008年全院人均结案数是168.94件,同比增加44.66件。同时,由于中国社会的转型,各种新型、复杂、疑难案件增多,再加上人民群众对司法解决纠纷的期待越来越高,对法官的要求越来越高,法官面临的压力也越来越大。

(二)法官队伍出现断层并且日益老化
  近年来,法院在队伍建设方面做了大量卓有成效的工作,当时由于种种原因,目前基层法院的队伍建设得整体状况不容乐观,基层法院队伍逐渐出现了“法官断层、年龄老化、人员缺编、人员流失、素质降低”的趋势,这进一步加剧了“案多人少”的矛盾,影响和制约了基层法院的发展。

(1)从法官队伍来看,呈逐年递减趋势。随着经济社会的发展和国家法治的逐步推进,基层法院所承担的工作量越来越大,地位和作用越来越重要。但是,基层法院人员紧缺、人才断层的问题越来越突出,基层法院法官人数总体上呈逐年递减趋势。2006年-2008年,我院有5名法官调离法院,年老法官退休18人,此三年无法官补充,我院具有法官资格的人数呈逐年净减趋势,人才断层问题日益突出,审判力量明显不足。

(2)从年龄结构来看,呈逐年老化趋势。近年来,基层法院普遍出现人才流失、人才难进、法官人才短缺等现象,法官年龄老化,存在老、中、青比例失调的现象,法官队伍在年龄结构上出现了明显的“断层”现象。以我院为例,在具有审判资格的人群中,法官年龄逐年增大,至 2008年底,35岁以下的法官人数骤减,仅2人,而30岁以下的法官没有一人的状况更是令人触目惊心,支撑基层法院运转的中坚力量,是一群45-55岁的法官,法官老龄化的趋势令人担忧。

(3)从法官学历来看,经过专业法科训练的人数偏少。中国现有各级法院3548个,法官20多万人,法官与人口的比例已经高出日本、英国和美国。然而,法官素质总体上仍不够理想,仅就学历(仅统计全日制教育)而言,大学本科(含非法学本科)学历不到12万,具有博士、硕士学位的不到1万,大专以下学历的仍有四成。(引自徐昕《我们需要什么样的法官》,2009年5月18日徐昕博客)就我院法官队伍的学历来看,大学本科学历的仅有7人,占法官总数的9%;大学法学本科学历的有5人,占法官总数的6.4%;高中、中专学历的有65人,占法官总数的84.4%。就近五年来招聘的后备法官而言,毕业于“五院四系”的仅有5人,占招录总数的20.8%。高素质的法官队伍是实现公平正义的基础,也是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的重要内容。因此,必须转变法官队伍规模扩张的观念,大力加强法官队伍建设,提高法官素质,打造精英化的法官队伍。

  案多人少的矛盾引发了一系列严重问题,主要表现在:法官的精力牵扯过多,知识难以更新;片面追求高结案率、高调解率,案件的质量无法保证;大量的案件涌向法院,法院付出的司法成本日益沉重;长时间负荷工作,法官的身心健康受到损害。

  除了生理的压力以外,精神方面的压力也使得法官成为一个高风险的职业。当前社会处于转型期,各种矛盾向法院集中,疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多,法官办案既要注重法律效果,又要追求社会效果,还要面临二审改判错案追究,加上法院受外界不正当干扰,法官办案难度压力大。
由此可见,当前基层法院面临着案件暴增和法官队伍断层的双重压力,这一问题若得不到高度重视并加以有效解决,将对基层法院的审判工作造成严重不良影响,进而影响社会稳定和法治国家建设的进程。
  
二、案多人少的原因分析
  “冰冻三尺,非一日之寒”,造成法院案多人少的原因是多方面的,我们可以把这些原因归结为法院外部的原因和内部的原因两个大的方面。

(一) 外部原因
1、社会结构发生了深刻的变化,虽然我国改革开放三十年,经济社会飞速发展,人民生活水平得到普遍提高,但是各地的政治、经济发展仍不平衡,城乡二元结构体制仍为得到根本改变,贫富差距进一步拉大,社会各阶层差距拉大。

  中国传统社会心理“不患寡而患不均”,由“不均”而导致心理失衡,由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件,已经给我们提出了深刻的启示和警示。

2、工业化、城市化和现代化进程的推进,带来利益格局的深刻调整,引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化,个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出,从而引发了各种各样的矛盾纠纷,且纠纷的性质越来越复杂。同时,多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序,产生了许多新的具有时代特点的纠纷,如土地承包权纠纷、国有土地使用权纠纷、知识产权纠纷。

3、市场经济体制还不成熟,新旧体制产生巨大摩擦,社会控制系统不够完善并明显脱节,原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中,多种经济所有制并存,多元的利益主体开始产生,追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全,市场秩序失范,社会诚信缺失,市场经济固有的各种弊病开始产生,受利益驱动,引发的各种纠纷层出不穷,社会不稳定、不和谐的因素在增长。

4、基层政权对社会的控制力减弱,传统的非诉纠纷解决机制功能减弱,诉讼外解决纠纷的体系还不够完善。

  由于经济社会的发展,城市化进程的加快,大量的农村剩余人口往返于城乡,形成规模巨大的流动人口。随着社会的进步,“熟人社会”遭遇结构,价值观日益多元,基层政权的权威和控制力日益减弱,传统的非诉纠纷解决机制(如家族调解、人民调解组织)功能弱化,大量的纠纷必将进入法院;另一方面,农民正以前所未有的规模向城市流动。与此同时这些农民又未被城市真正接纳,造成他们的权益得不到有效保障,权益一旦受损害,往往诉诸暴力或其他类型的自力救济,引发违法犯罪。

  我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外,诉讼外纠纷解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解,还包括极富中国特色的信访制度。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用法律依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题,总体看,现行的纠纷解决体系解纠效力不高,结构、布局不合理。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远;各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡,有的规范化、组织化程度较高,在实践中作用突出(如人民调解制度),有的则形同虚设;尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢,消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅,要么付之阙如(引自沈恒斌主编,《多元化纠纷解决机制的原理与实务》,厦门大学出版社,2005年9月版)。

5、社会转型时期,各种利益群体形成,利益多元化的结果是价值多元化,各种社会思潮涌现,人民社会信仰丧失,伦理道德对人们行为的约束力减小,一些消极颓废思想也沉渣泛起,如享乐主义、拜金主义、极端个人主义。这些思想不仅产生摩擦和矛盾,而且毒化人民的思想,造成家庭不和睦、社会不稳定。如近年来,随着离婚率不断上升,离婚、抚养案件大量涌向法院。

6、随着改革开放的不断深入和依法治国方略的稳步推进,加之五次全民普法工作的加强,人们利用法律武器维护自己合法权益的意识日益增强。

7、法律原因。(1)国家立法机关加大了立法步伐,对各类社会新型纠纷、涉弱势群体纠纷、集团性纠纷的处理程序作出新的规定,进一步加强诉权保护力度,更倾向于当事人充分利用法院解决纠纷。《道路交通安全法》、《物权法》、《劳动争议调解仲裁法》等主要法律,都过多地把纠纷处理权向法院集中,这同样使得基层法院收案总数逐年上升。(2)新修改的民事诉讼法将基层法院管辖案件的标的大大提高。我院的管辖标的即由原来的100万元调整为800万元。这一调整的结果使得我院受理民商事案件的数量急增。(3)诉讼收费的全面下调大开了基层司法的大门,引发了基层司法资源供需矛盾的再度爆发。为满足人民群众日益增长的司法需求,在建设和谐社会大背景下,我国于2007年4月1日全面下调诉讼费用。劳动争议案件几乎成为“免费的午餐”,占民事案件绝对多数的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人损案件也只是象征性地收费,结果保障人民群众接近司法,诉讼门槛骤然降低的同时,也形成了法院收案急增的态势。

8、受国际金融危机的影响,由于美国“次贷危机“所引发的国际金融风暴和世界经济衰退的继续扩散和蔓延,对我国的经济形势、社会稳定带来了严峻的挑战。受金融风暴的冲击,去年下半年和今年1-3月份,海门法院受理的民间借贷纠纷案件、工程建设合同纠纷案件、劳资纠纷案件数量呈暴增趋势。
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国家税务总局关于印发中毛两国政府避免双重征税协定议定书文本并请做好执行准备的通知

国家税务总局


国家税务总局关于印发中毛两国政府避免双重征税协定议定书文本并请做好执行准备的通知
国税函[2006]833号

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局: 
我国政府和毛里求斯共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定议定书,已于2006年9月5日由中国国家税务总局局长谢旭人和毛里求斯驻华大使钟律芳分别代表各自政府在北京正式签署。该议定书还有待于双方完成各自所需法律程序后生效执行。现将该议定书文本印发给你们,请做好执行前的准备工作。
附件:中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定议定书





国家税务总局
二○○六年九月八日


附件

中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府关于对所得避免
双重征税和防止偷漏税的协定议定书


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  中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府,愿意缔结一项议定书,以修订1994年8月1日在北京签署的《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》(以下简称“协定”),达成协议如下:

 
第一条

  一、协定第十三条增加下款,作为第五款:
  “五、缔约国一方居民转让其在缔约国另一方居民公司资本中的股份、参股或其他权利取得的收益,如果取得该收益的人在该转让行为前12个月内,曾经直接或间接参与拥有该公司至少25%的资本,可以在缔约国另一方征税。”
  二、协定第十三条原第五款删除,以下款替代:
  “六、转让第一款至第五款所述财产以外的其他财产取得的收益,应仅在转让者为其居民的缔约国征税。”
 

第二条

 
  协定原第二十六条删除,以下条替代:
  “第二十六条 情报交换
  一、缔约国双方主管当局应交换可以预见与执行本协定的规定相关的情报,或与执行缔约国双方或其地方当局征收的各种税收的国内法律相关的情报,以根据这些法律征税与本协定不相抵触为限。情报交换不受第一条和第二条的限制。
  二、缔约国一方根据第一款收到的任何情报,应和根据该国国内法所获得的情报一样作密件处理,仅应告知与第一款所指税种有关的评估、征收、执行、起诉或上诉裁决有关的人员或当局(包括法院和行政部门)及其监督部门。上述人员或当局应仅为上述目的使用该情报,但可以在公开法庭的诉讼程序或法庭判决中披露有关情报。
  三、第一款和第二款的规定在任何情况下,不应被理解为缔约国一方有以下义务:
  (一)采取与该缔约国或缔约国另一方法律和行政惯例相违背的行政措施;
  (二)提供按照该缔约国或缔约国另一方法律或正常行政渠道不能得到的情报;
  (三)提供泄露任何贸易、经营、工业、商业或专业秘密或贸易过程的情报,或者泄露会违反公共政策(公共秩序)的情报。
  四、如果缔约国一方根据本条请求情报,缔约国另一方应使用其情报收集手段取得所请求的情报,即使缔约国另一方可能并不因其税务目的需要该情报。前句所确定的义务受第三款的限制,但是这些限制在任何情况下不应理解为,允许缔约国一方仅因该情报没有国内利益而拒绝提供。
  五、第三款的规定在任何情况下不应理解为,允许缔约国一方仅因情报由银行、其他金融机构、指定代表人、代理人或受托人所持有,或因情报与人的所有权益有关,而拒绝提供情报。”


第三条

  
  缔约国双方政府应通过外交换函,确认已履行为本议定书生效所必需的国内法律程序。本议定书自后一方发出通知之日起生效,并适用于:
  (一)在中国,本议定书生效年度的次年1月1日或以后开始的纳税年度中取得的所得;
  (二)在毛里求斯,本议定书生效之日后7月1日或以后开始的所得年度中取得的所得。

 
第四条

  本议定书应随协定长期有效。
  下列代表,经正式授权,已在本议定书上签字为证。
  本议定书于二零零六年九月五日在北京签订,一式两份,每份都用中文和英文写成。如在文本解释上有分歧,应以英文本为准。
 
  
  
中华人民共和国政府 毛里求斯共和国政府
(代表) (代表)
谢旭人 钟律芳(译)



深圳市群众逐级上访和分级受理制度实施办法

广东省中共深圳市委办公厅 等


深圳市群众逐级上访和分级受理制度实施办法
中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅




第一条 为了密切党和政府与人民群众的联系,保护上访人的合法权益,规范上访人的上访行为和党政机关及其工作人员处理上访事项的行为,维护上访秩序和社会秩序,根据国务院《信访条例》和《广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法》,结合我市的实际情况,制定
本办法。
第二条 根据信访工作分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则,我市群众上访和党政机关处理群众上访事项,实行逐级上访和分级受理制度。
第三条 逐级上访的起点单位是对群众上访反映的事项依法有权作出处理决定的直接责任单位。群众上访反映问题应首先向直接责任单位提出。直接责任单位合并或撤销的,由继续行使其职权的单位受理。
第四条 镇、街道办事处一级负责处理辖区内职权范围管辖的群众上访事项。
第五条 市、区信访办公室负责处理群众到本级党委和政府的上访事项。具体范围是:
(一)接待到本级党委、政府上访的群众或上级信访部门介绍的上访群众,并根据“分级负责、归口办理”的原则,分别介绍到有关部门或单位接洽;
(二)处理上级机关交办的群众越级上访事项和本级领导交办的群众上访事项;
(三)处理本部门直接受理的群众上访事项;
(四)处理不服下一级党委、政府或本级职能部门办理并请求复查的群众上访事项;
(五)协调处理辖区内重大、疑难或跨区(镇、街道办事处)、跨部门的上访事项。
第六条 市、区各职能部门负责处理属本部门职权范围的群众上访事项。具体范围是:
(一)接待到本部门的上访群众和上级单位介绍的上访群众,处理本部门受理的群众上访事项;
(二)处理本级党委和政府领导或信访部门交办的群众上访事项;
(三)处理不服下一级职能部门办理并要求复查的群众上访事项。
第七条 下列事项不属逐级上访范围:
(一)按照法律、法规规定应当由司法机关、行政复议机关、仲裁机构处理的;
(二)已经进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的;
(三)重要的建议及重大、紧急的上访事项;
(四)重要的检举、揭发事项。
第八条 分级受理、办理群众上访事项,按下列方式进行:
(一)上访事项属于本单位依法有权直接作出处理决定或应当由本单位处理的,接访单位应当受理并直接办理。
(二)上访事项不属于本单位职权范围的,接访单位应向上访群众说明情况,引导、告知其向相应职能部门或者直接责任单位提出。
(三)上访事项属本单位职权范围但不属于本单位直接管辖的,接访单位要做好接待和咨询服务工作,并将上访群众介绍到相应职能部门或者下级单位接洽。接访单位认为有必要的,也可直接受理,并视情况由本单位直接办理或者交给下级单位办理。
(四)对上级单位交办的上访事项,下级单位必须按照交办要求,在规定的限期内办结并答复上级单位或者直接答复上访人,同时抄送上级单位。
第九条 接访单位受理群众上访事项、复查事项后,应向上访人出具《群众上访事项受理回执》,回执上应注明受理时间、受理事项和答复期限等内容。
第十条 接访单位直接办理的上访事项,应在受理之日起30天内办结并答复上访人;对需要交办的上访事项,应在受理之日起90天内办结并答复上访人。因情况复杂或其他原因不能按时办结的,应向上访人说明情况。
第十一条 在上访事项办理期间,上访人要等候答复意见,不应重复上访、越级上访和交叉上访。如属受理单位在规定时间内没有办结,又不说明情况的,上访人可以持《群众上访事项受理回执》到其上一级主管单位申诉。
第十二条 申诉类和求决类上访事项,应在办理完毕后向上访人出具《群众上访事项处理意见书》。
第十三条 多人反映共同意见、建议和要求的,一般应采用书信、电话等形式提出;需要采用走访形式的,应当推选代表,代表人数不得超过5人。对超过5人的集体上访,不出具《群众上访事项受理回执》和《群众上访事项处理意见书》。
第十四条 上访人同意上访事项处理结果的,应在《群众上访事项处理意见书》上签字并遵守、执行。上访人不同意上访事项处理结果的,也应在《群众上访事项处理意见书》上签署意见。
第十五条 上访人对原办理单位作出的处理决定(意见)不服的,可以在收到《群众上访事项处理意见书》之日起30天内请求原办理单位复查,或持《群众上访事项处理意见书》到上一级主管单位请求复查。
第十六条 原办理单位应当自受理复查请求之日起30天内提出复查意见,出具《群众上访事项复查意见书》,并让上访人签署意见。
第十七条 上访人对原办理单位的复查意见不服的,可以自收到《群众上访事项复查意见书》之日起30天内请求上一级主管单位复查。
第十八条 上一级主管单位应当自受理复查请求之日起30天内复查完毕。在复查过程中,如发现原办理单位对上访事项的处理、复查确有错误的,有权直接处理或者责成原办理单位重新处理,并出具《群众上访事项复查意见书》或者责成原办理单位重新出具《群众上访事项处理意见
书》;经复查,确认原办理单位的处理决定(意见)或者复查意见正确的,不再处理,也不再出具《群众上访事项复查意见书》。
第十九条 对上一级主管单位作出的处理决定(意见),原办理单位和上访人应当遵守、执行。
第二十条 全市使用统一的《群众上访事项受理回执》、《群众上访事项处理意见书》和《群众上访事项复查意见书》。
第二十一条 《群众上访事项处理意见书》、《群众上访事项复查意见书》一般应以单位本身名义出具,加盖本单位公章或“处理群众来信来访专用章”。如用单位内设机构的名义答复的,该机构必须能够对外行使职权。
第二十二条 上访群众要按照本实施办法规定的上访程序反映问题,要在法律、法规允许的前提下进行上访活动。对妨碍上访秩序和机关正常工作秩序的,信访工作机构可以给予批评教育,也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分;违反治安管理的,由公安机关依照
《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十三条 各级党政机关应当依照有关法律、法规、政策及本办法的规定处理群众上访事项。如有下列情形之一者,按照干部管理权限对有关领导和责任人员给予批评教育,情节严重的给予党纪政纪处分:
(一)对群众上访事项,应受理而不受理或应解决而不解决,造成群众大批越级上访或其他严重后果的;
(二)不按规定的时限办结上访事项,又不向上访人说明情况,造成严重后果的;
(三)对上级单位交办的上访事项或作出的处理决定拖延不办或拒不执行,造成严重后果的。
第二十四条 本办法适用于全市各级党政机关。其他国家机关、政协机关、社会团体、企业事业单位可参照执行。
第二十五条 本办法自1998年10月1日起施行。
附:《群众上访事项受理回执》、《群众上访事项处理意见书》和《群众上访事项复查意见书》(略)



1998年8月25日