海南特区立法研究
滕传枢
特区立法在我国包含两大类：一是经济特区的立法; 二是特别行政区的立法。本文以海南建省十年来地方立法的实践为基础，对海南经济特区（以下简称海南特区）立法体制及立法依据、指导思想、基本原则、特点等问题浅作分析探讨，盼能对今后特区立法工作有所裨益。
一．我国现行的立法体制
我国现行的立法体制，是依据宪法及全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法等法律的有关规定而确立的。分析我国现行立法体制的结构，应从不同的角度，作下述四种划分和研究。
(一) 按立法权的主体划分，可分为权力机关立法和行政机关立法两大类。两大类中按立法主体的不同层级又分为中央立法和地方立法两大层次。具体说，中央立法包括中央权力机关(全国人大及其常委会)的立法和中央行政机关（国务院及其部委）的立法; 地方立法中包括地方权力机关（省、直辖市、省会市和较大的市的人大及其常委会，民族自治地方的人大，经济特区的人大及其常委会)的立法和地方行政机关（省、自治区，直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府，经济特区的人民政府以及特别行政区的政府) 的立法。这里说的“民族自治地方”指自治区，自治州、自治县;“经济特区”指海南和深圳、厦门、珠海、汕头五个经济特区；“省会市”包括自治区人民政府所在地的市；“较大的市”指经国务院批准的较大的市；“特别行政区”指现在的香港特别行政区以及今后的澳门、台湾特别行政区。
(二) 按立法权的依据划分，可分为职权立法和授权立法两大类。职权立法是指根据立法机关的性质、地位和权限，由法律直接规定所产生的立法权。包括四种情况: 1．全国人大及其常委会的立法。其依据是宪法第62条，67条。2．国务院及其部委的立法。其依据是宪法第89条、90条和国务院组织法第10条。3．省、自治区、直辖市的人大及其常委会的立法，省会市和较大的市的人大及其常委会的立法和民族自治地方的人大的立法。其依据是宪法第100条、116条，地方各级人大和地方各级人民政府组织法第7条、43条，民族区域自治法第19条。4．省、自治区、直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府的立法。其依据是地方各级人大和地方各级人民政府组织法第60条。
授权立法是指并非法定职权所产生的，而是由国家最高权力机关授权所产生的立法。至目前为止，我国的授权立法有以下三种情况：1．全国人大授权国务院立法。例如1985年4月10日全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或条例的决定。2．全国人大及其常委会授权经济特区立法。这又包含授权给经济特区所在的省的权力机关和直接授权给经济特区两种情形。如1981年11月20日授权广东、福建两省人大及其常委会制订所属经济特区的各项单行经济法规; 1988年4月13日授权给海南省人大及其常委会制订法规; 以及此后对深圳等四个经济特区的同样的授权。3．全国人大授权特别行政区立法。如香港特别行政区基本法规定香港特别行政区享有立法权。今后的澳门、台湾特别行政区的立法亦将如此。这种授权虽然由法律规定，但其主要属性应属授权立法。
(三) 按立法权的范围划分，可分为两大类。第一类是全国普遍适用的立法，亦称普通立法; 第二类是特定范围、特定对象或特定时间适用的立法，亦称特别立法。特别立法如各省、直辖市、自治区制订地方性法规和地方政府规章，特别行政区制订法律，经济特区制订地方性法规和地方政府规章，以及中央立法中针对特定范围、时间、对象的立法。普通立法的主体只能是拥有中央立法权的机关，而特别立法的主体既可以是地方立法机关也可以是中央立法机关。
(四) 按立法权的位阶划分，由上至下可分为五个层次: 1．宪法的立法。2．基本法律的立法。基本法律指法典性质的刑法、民法、行政法、诉讼法、关于国家机构的法及其他基本法(如香港特别行政区基本法等)。3．部门法律的立法。部门法律指基本法律之下一位阶的各法律。其中最大量的是各部门行政法，如工业法，农业法、计划法，金融法、教育法等。上述三个位阶的法的立法权只能是最高权力机关享有。4．法规的立法。包括国务院制订行政法规和各省、自治区、直辖市、经济特区、省会市、较大的市的人大及其常委会制订地方性法规，还包括民族自治地方的人大制订的自治条例、单行条例。5．规章的立法包括国务院各部委制订部委规章和各省、自治区、直辖市、经济特区、省会市、较大的市的人民政府制订地方政府规章。
至于香港等特别行政区立法机关制订的在本特别行政区内实施的法律，其位阶似应定在第四位阶，但其又称之为法律而并非法规，除服从于宪法和特别行政区基本法之外，不受其他法律和行政法规的约束，这是一个特殊情况，容另作研究。
从上述分析，可以看出，我国有关经济特区的立法，既有中央立法机关和地方立法机关的职权立法，也有国务院和地方立法机关的授权立法。其适用范围是特定地区或特定对象，属特别法范畴。其位阶，除由全国人大今后可能制订的经济特区法这样的法律之外，目前由国务院或地方立法机关制订的均属于第四、五位阶的法规或规章。
二．全国人大的特别授权与海南特区立法体制的形成
1988年4月13日，第七届全国人大第一次会议同时通过了两个关于海南的历史性决议，就是关于海南设省和建立经济特区的决议。关于建立海南经济特区的决定中有授权立法的内容:“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律，全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
海南建省办大特区，有了特别的立法权和更大的自主性，消除了原有行政建制上的缺陷，挣脱了旧体制的束缚和封闭的壁垒，首先就面临着要制订“新规矩”的任务。为此，必须尽快组建地方立法机构与划分各立法机构的立法权限。
1988年8月23日至28日，海南省人民代表会议第一次会议在海口召开，宣告了海南省的地方权力机关同时也是地方立法机关的诞生。省人代常委会除了办公厅外，设法制等六个工作委员会。从立法这一职能上，各专门工委负责本系统(战线)地方性法规草案的审查工作和向主任会议提出立法议案的工作。法工委则负责综合性的、各专门工委负责的系统之外的地方性法规草案的审查工作、编制立法计划和向主任会议提出立法议案的工作。
1988年7月，海南省人民政府(下称省政府)决定设立省法制厅(1989年5月改为法制局)，作为专门的政府法制工作机构，主要行使编制政府立法规划与计划，组织、指导、协调法规规章的起草工作，审查地方性法规和行政规章草案，监督检查行政执法活动，审理省政府的行政复议案件和代理省政府的应诉案件等职能。1994年底，省委、省政府决定将法制局与体制改革办公室两个机构（职能）合并，成为一套人马，两块牌子。新机构为正厅级的省政府组成部门，设九个职能处室，同时实行立法专员制。
1988年11月11日，海南省人代常委会颁布了《海南省地方性法规制定程序条例》。该条例分总则、议案的提出、计划和起草、提请审议、颁布施行、附则等七章27条。1990年3月11日，省政府发布了《海南省地方性法规起草和行政规章制定程序暂行规定》。该规定分总则、计划、起草、审查、批准与发布、附则等六章27条，对政府立法的程序进行了规范，是对省人大规范的补充和配套。这两个27条使特区地方立法从建省开始就步入规范的轨道。经过几年的实践之后，1995年4月5日省政府修改并重新发布了《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》。新规定增加或修改的主要内容有: 法规和规章的涵义及范围，省法制部门的立法工作职责，立法计划的确定及调整，法规规章起草和审查的规范化要求，法规规章的解释、修改和废止等。
这两件法规和规章，明确划分了地方权力机关和地方政府的立法权限，比较全面和系统地规范了海南省地方立法的程序。在国家法律尚无专门的立法程序规定，特区立法尚无经验的情况下，能作出这样的规范，已属及时和可贵，对建立我国经济特区的立法体制、促进特区的法制建设和经济繁荣，起到了重要的作用。
三．海南特区立法的依据
立法依据是立法体制中关于立法权限划分所派生出来的问题，它包括立法权行使、立法程序、立法范围、立法内容等方面的依据。海南特区地方立法的依据可以从以下四点分析。
(一) 立法权行使的依据
海南作为一个省，根据前述法律关于职权立法的规定，省和海口市的人大及其常委会享有制订地方性法规的立法权; 各自治县人大享有制订自治条例和单行条例的立法权; 省政府、海口市政府享有制订规章的立法权。同时，海南作为一个经济特区，根据全国人大的立法授权，省人大及其常委会享有比一般省级权力机关更灵活自主的立法权，这种立法属于授权立法。这种授权立法的优势是：只要与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则不相冲突、不相违背，即可根据本特区的具体情况和实际需要立法，在具体规范上可以有所变通和突破。例如1993年10月28日颁布的《海南经济特区企业法人登记管理条例》就是典型。国务院行政法规规定的企业法人登记是实行“先买票后上车”的审批登记制；而海南的条例规定特区内的企业登记可以实行“先上车后买票”的直接登记制。
另一种情况是在上一位阶的法律尚未出台的情况下，特区可根据改革开放和经济发展的实际需要先行立法。例如《海南经济特区股份有限公司条例》、《海南经济特区有限责任公司条例》以及关于养老、工伤、失业、医疗等社会保障方面的立法，都是如此。
(二) 立法程序的依据
立法程序是指立法机关在制定立法规划和计划、起草、审查、审议、通过、颁布、解释、修改和废止法律、法规和规章等活动中所遵循的方法与步骤，也是立法活动的形式法律依据。目前，我国法律对立法程序尚无明文规定，最高位阶的立法程序法是国务院1987年4月21日批准发布的《行政法规制定程序暂行条例》，立法法尚在起草阶段，不少地方立法活动中的程序仅是未正式立法的规矩。因此立法的程序法在我国法律体系中属薄弱环节。而这个问题在海南是解决得较好的。早在建省初期，省人大和省政府就制订颁布了前面所述的两件规范立法程序的法规规章，对地方性法规和地方政府规章的起草、审查、审议、通过、颁布、解释、修改、废止，以及立法计划的制订等作了较完备的规定，作为特区立法的程序法来说，在国内是开创先河的。
(三) 立法范围的依据
立法范围也就是立法权限范围。“就是立法主体根据宪法和法律可以在多大范围行使立法权，应当在多大范围行使立法权，事实上在多大范围行使立法权的问题。”① 具体说，立法权限范围应当从时间上、空间上、表现形式上、运作过程上等四个方面由宪法或法律加以规定。从我国法律及全国人大的立法授权上看，这四个方面除了在表现形式上有明确规定(即哪一层级的立法主体可以立哪一位阶的法)以外，其余三个方面，特别是关于空间上，即可以和应当在哪些领域、哪些方面、哪些事项上立法，不能在哪些领域、哪些方面、哪些事项上立法，尚无明确规定。对于中央立法和地方立法权限范围如何划分，权力机关立法和行政机关立法权限范围又如何划分，实际上处于不明确、不规范的状态。
我国近二十年来的地方立法实践，在处理地方立法权限和中央立法权限的问题上，是遵循着一个不成文的从立法实践中逐步总结出来的规矩进行划分的，“即属于国家专属立法权”的空间范围上，地方立法权不得行使。至于国家专属立法权有哪些具体内容，目前能见诸于文字的尚停留在研究资料上。
前述两件海南省规范立法程序的法规规章，具体规定了地方性法规的五种内容，省政府起草地方性法规范围的四种内容和省政府制订行政规章的五种内容。尽管这些规范很不成熟，但是，作为立法权行使初期的海南，在国家法律尚无明确规定的情况下，能够在自己的法规和规章中对地方立法的范围，地方性法规和地方政府规章的范围作出具体界定和划分，使之成为地方立法范围的法定依据，无疑是对特区立法体制建设的重大贡献。
(四) 立法内容的依据
这里所说的立法内容，主要是指法的规范，即规定一定的行为模式及其法律后果。这里所说的依据是指广义的、除了上位阶法的规范以外的依据，也即是海南地方立法内容的渊源。主要有以下几种:
一是中央给予海南特区的一系列特殊政策。经济特区立法的重点是经济立法，因此特殊的经济政策必然成为特区立法内容的主要渊源。这些特殊政策集中体现在国务院 [1988]24号、26号文件之中。另外，还有中央给予其他经济特区的政策在海南可通用的部分;以及1992年3月9日国务院关于海南省吸引外商投资开发洋浦地区的建设项目的批复等文件。这些政策经过实践，需要长期执行、符合法的规范特征的，就通过立法程序使之法条化、规范化。比如《海南经济特区外商投资条例》、《海南省洋浦经济开发区条例》、《海南省外商投资开发矿产资源管理规定》等法规规章，就是这类立法。
二是海南自身改革开放的成功经验。海南在建省办特区之后，实行比其他特区更灵活的特殊经济政策，在实践中逐步摸索和积累了一些成功的经验。这些经过实践证明行之有效的措施、办法，需要长期稳定的，亦通过立法程序使之上升为法规规章的内容。比如海南省关于实行社会保障制度的四个地方性法规，即养老、医疗、工伤、失业四个保险条例，就是在全国尚无先例的情况下经过几年摸索和实践，经历了从试点到省政府立规章再实践到省人大立法的过程。
三是借鉴和吸收国际惯例。海南从建省起就实行市场经济体制，发展外向型经济，省委、省政府特别强调在地方立法中要重视对国际惯例和人类社会创造的先进立法成果的研究、借鉴和吸收。比如《海南经济特区企业法人登记管理条例》中的企业直接登记制;《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》中的公路规费四合一，改为征收燃油附加费的立法；以及关于股份公司和有限责任公司的立法等，均是借鉴和吸收国外立法经验的结果。
四是借鉴和吸收兄弟省市地方立法的成功经验。比如律师执业的立法，关于开发区保税区的立法等。
四．海南特区立法的指导思想和基本原则
立法的指导思想和基本原则也是立法体制的组成部分。古今中外的立法活动，总是在一定的思想指导之下并遵循一定的原则进行的。不管其是自觉的还是不自觉的，这都是客观存在的现象和事实。“立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。它反映立法主体根据什么思想、理论立法和立什么样的法，是执政者的法意识在立法上的集中体现。立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的主要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映”。②
立法的指导思想按其层次区分可以有总的、基本的和阶段的指导思想; 按横向角度分类可以有立宪的、刑事立法的、民事立法的指导思想等。立法的基本原则按层次和种类相结合的方式区分，亦有总的、中央立法的、地方立法的、各部门法立法的到各个具体法立法的基本原则等。下文是分析海南特区立法的指导思想和基本原则。
国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知
国务院
国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知
（2004年3月22日国务院文件 国发[2004]10号发布 自发布之日起施行）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《全面推进依法行政实施纲要》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。
为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。地方各级人民政府和各部门都要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，切实抓紧做好《纲要》的贯彻执行工作。一是认真学习、大力宣传《纲要》的基本精神、主要内容。二是认真组织制订落实《纲要》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到五年有规划、年度有安排，确保《纲要》得到全面正确执行。三是地方各级人民政府和各部门的主要负责同志要加强领导，切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。四是加强对贯彻执行《纲要》的监督检查，对贯彻执行不力的，要严肃纪律，追究责任。五是地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。
地方各级人民政府和各部门要及时总结贯彻执行《纲要》、推进依法行政的经验、做法，贯彻执行中的有关情况和问题要及时向国务院报告。
全面推进依法行政实施纲要
为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要。
一、全面推进依法行政的重要性和紧迫性
1.全面推进依法行政的重要性和紧迫性。党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。
二、全面推进依法行政的指导思想和目标
2.全面推进依法行政的指导思想。全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
3.全面推进依法行政的目标。全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标：
———政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
———提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
———法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
———科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
———高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
———行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
———行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
三、依法行政的基本原则和基本要求
4.依法行政的基本原则。依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
5.依法行政的基本要求。
———合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
———合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
———程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
———高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
———诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
———权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
四、转变政府职能，深化行政管理体制改革
6.依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。
7.合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调。
8.完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
9.改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。
10.推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。
五、建立健全科学民主决策机制
11.健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。
12.完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。
13.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
六、提高制度建设质量
14.制度建设的基本要求。提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
15.按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
16.改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。
17.积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。
18.建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
七、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为
19.深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。
20.严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。
21.健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。
22.建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
23.推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制
24.积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制。
25.充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。
26.切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
九、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
27.自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
28.接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
29.加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
30.认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。
31.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。
32.创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
33.加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。
34.强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
十、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
35.提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
36.建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。
37.建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。
38.积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
十一、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导39.提高认识，加强领导。各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。
40.明确责任，严肃纪律。各级人民政府和政府各部门要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际，制定落实本纲要的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排，将本纲要的规定落到实处。上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻本纲要情况的监督检查。对贯彻落实本纲要不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
41.定期报告推进依法行政工作情况。地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
42.各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。
