海口市人民政府办公厅关于印发海口市打击旅游市场“四黑”综合整治工作方案的通知
海南省海口市人民政府办公厅
海府办[2005]235号
海口市人民政府办公厅关于印发海口市打击旅游市场“四黑”综合整治工作方案的通知
各有关单位：
经市政府同意，现将《海口市打击旅游市场“四黑”综合整治工作方案》印发你们，请认真组织实施。
二○○五年九月十九日
主题词: 旅游 管理 方案 通知
抄送: 市委办，人大办，政协办，海南省电信公司，海南移动通信有限责任公司，中国联通股份有限公司海南分公司。
海口市人民政府办公厅 2005年9月19日印发
(共印320份)
海口市打击旅游市场“四黑”
综合整治工作方案
为了规范企业经营行为，维护旅游市场秩序，集中解决严重扰乱旅游市场秩序的“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”（以下简称“四黑”）问题，依照《海南省打击旅游市场“四黑”综合整治工作总体方案》的要求，根据我市实际情况，特制定本工作方案。
一、指导思想和目标
以“三个代表”重要思想为指导，按照“政府主导、分工负责、综合执法、企业自律”的工作方针和建治并举、标本兼治的工作思路，坚持依法治旅的原则，利用4个月时间，集中力量打击“四黑”非法经营、扰乱旅游市场秩序的行为，切实维护游客、旅游经营者和从业人员的合法权益，建立长效的旅游市场监管机制，基本达到旅游环境逐步优化、服务质量普遍提升、管理水平整体提高、市场秩序基本规范、旅游产业健康发展的总体目标，齐心塑造海口旅游形象，努力打造中国旅游名城。
二、组织领导
（一）成立海口市打击旅游市场“四黑”综合整治工作指挥部（下称指挥部）。
总 指 挥：刘庆声（市政府副市长）
成员单位：市委宣传部、市公安局、海口工商局、市旅游局、市交通局、市物价局、市城管局、海口质量技术监督局、市文体局、海口地方税务局。
指挥部下设办公室（设在旅游局）
联系电话：66797859 传真：66726364
办公室主任：龙卫东（市政府副秘书长）
办公室副主任：尹维云（市旅游局局长）、 何运杰 （海口工商局局长）、侯亨浪（市公安局调研员）、李杰（市交通局局长）、黄礼忠（市城管局局长）、邢福昌（市物价局局长）、高平（海口质量技术监督局局长）、符仕俊（市委宣传部副部长）、王忠(海口地方税务局副局长)。
（二）成立海口市打击旅游市场“四黑”专项整治工作领导小组。
1、成立市打击“黑社”专项整治工作领导小组
组 长：何运杰 （海口工商局局长）
副组长：王挺雄（海口工商局副局长）；王兴杰（市旅游局副局长）；王忠 （海口地方税务局副局长）
成 员：海口工商局、市旅游局、海口地方税务局、市公安局负责人。
2、成立市打击“黑导”专项整治工作领导小组
组 长：尹维云（市旅游局局长）
副组长：王兴杰（市旅游局副局长）
成 员：市旅游局、市公安局、海口工商局负责人。
3、成立市打击“黑车”专项整治工作领导小组
组 长：李杰（市交通局局长）
副组长：吴淑楷（市交通局副局长）；王兴杰（市旅游局副局长）
成 员：市交通局、市旅游局、市公安局负责人。
4、成立打击“黑店（点）”专项整治工作领导小组
组 长：何运杰 （海口工商局局长）
副组长：王挺雄（海口工商局副局长）；王兴杰（市旅游局副局长）
成 员：海口工商局、市公安局、市旅游局、海口质量技术监督局、海口地方税务局、市物价局、市文体局负责人。
5、成立打击街头放发优惠卡专项整治工作领导小组
组 长：黄礼忠（市城管局局长）
副组长：冯所福（市城管局副局长）；王挺雄（海口工商局副局长）；侯亨浪（市公安局调研员）
成 员：市城管局、市公安局、海口工商局、海南省电信公司，海南移动通信有限责任公司，中国联通股份有限公司海南分公司负责人。
6、成立规范旅行社财务管理专项整治工作领导小组
组 长：王 忠（海口地方税务局副局长）
副组长：王兴杰（市旅游局副局长）；吴平真（市物价局副局长）
成 员：海口地方税务局、市旅游局、市物价局负责人。
三、整治重点和措施
（一）大力整治“黑社”。
“黑社”指未取得工商营业执照和旅行社业务经营许可证而从事旅行社业务的单位或个人。整治重点包括：
1、假冒旅行社名称非法从事旅行业务。
由工商部门牵头，旅游、公安等部门配合。对假冒旅行社名称非法从事旅行社业务的单位和个人依法予以取缔和打击；其主要负责人，由公安机关依法惩处，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
2、挂靠承包或变相挂靠承包非法取得旅行社经营权或部分经营权。
由旅游部门牵头，工商、税务、公安等部门配合。按照《旅行社管理条例》等法律法规，组织对属地国内旅行社的部门进行全面清理工作。对挂靠承包或变相挂靠承包非法出让旅行社经营权或部分经营权的旅行社依法予以严惩，对非法取得旅行社经营权或部分经营权的单位和个人坚决依法取缔。
（二）大力打击街头非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招徕游客，从事旅游组团活动的违法行为。
由城管理部门牵头，旅游、工商、公安、电信、移动通讯等部门配合，对以街头非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招徕游客，从事旅游组团活动的个人予以罚款，其幕后操纵人员，由公安、工商行政管理部门机关依法惩处；对“旅游优惠卡”和旅游传单上注明的联络电话实行“呼死制”，深挖幕后黑社窝点，并严厉查处印刷优惠卡印刷点；旅行社与黑社勾结作案的，追究该社旅行社及其负责人的法律责任。
（三）大力整治“黑导”。
“黑导”指未取得导游证非法从事导游业务的人员。整治重点包括：
1、冒用导游人员名字从事导游业务。
2、以旅行社经理资格证、领队证等证件充当导游证上岗带团。
3、已取得导游资格证但未取得导游证上岗带团。
由旅游部门牵头，公安部门配合。加强对旅游市场的监管，对清查出来的“黑导”，一律从重处罚；情节严重的，由公安机关依法惩处；构成犯罪的，依法移送司法机关处理。对违规聘用黑导的旅行社，由旅游部门责令其停业整顿，并从重处罚；情节严重的，实行“一次性死亡”，依法吊销其旅行社业务经营许可证；对制售假导游证的窝点和人员，由公安部门予以坚决打击。
（四）大力整治“黑车”。
“黑车”指无经营许可证而从事营业性旅游客运的车辆。整治重点包括：
1、套牌旅游车。
2、从事旅游客运的报废车。
3、从事旅游运营的行政用车。
4、勾结不法经营者欺诈游客的出租车。
由交通部门牵头，旅游、公安等部门配合。对套牌旅游车依法从重处罚；对查出来的报废车，一律按销毁处理；对擅自利用行政车辆进行旅游客运的依法从重处罚；对利用“黑车”从事旅游客运，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（五）大力整治“黑店（点）”。
“黑店（点）”指以欺诈游客非法牟利的购物点、餐饮点、娱乐点等。整治重点包括：
1、勾结不法分子对游客进行敲诈勒索、用“托儿”诱导游客购物的购物点；出售假冒、伪劣、违禁商品的购物点。
由工商部门牵头，旅游、质量技术监督、公安等部门配合。对违法违规的经营者，吊销营业执照；对和以上购物点勾结欺诈游客的旅行社和导游员，按规定从重处罚。
2、虚报价格、开假发票、强买强卖、以假充真、以次充好以及利用“调包”、缺斤短两等手法欺诈游客的餐饮点、购物商店。
由工商部门牵头，质量技术监督、物价、税务等部门配合，进行大力整治。情节严重的，吊销其营业执照。
3、以提供低俗节目引诱游客消费，利用色情或暴力手段敲诈游客的休闲娱乐点。
由公安部门牵头，文化、旅游部门配合。对以提供低俗节目引诱游客消费，利用色情或暴力手段敲诈游客的休闲娱乐点，由公安、文化部门依法予以严惩；构成犯罪的，依法追究相关人员的刑事责任。
（六）规范旅行社财务管理。
由地方税务局牵头，旅游、物价部门配合。对旅行社多头设立账户、偷税漏税、做假账、乱做账、虚报统计数字、承包挂靠收取管理费、“零负”团费或低于成本价接待游客等违法违规行为进行严厉查处。
四、配套工作措施
（一） 实行旅游行程线路备案和推荐制。
根据省打击旅游市场“四黑”领导小组和行业协会向社会公告推荐的旅游饭店、景区（点）、购物点、餐饮点、民族风情演艺点、休闲娱乐点等，要求海口市各国内旅行社予以选择，合理编排旅游行程，并报旅游部门备案，正确引导游客游览和消费，保证服务质量。
（二） 实行旅游行程表统一管理制度。
要求海口市各国内旅行社统一使用由省旅游局印制的旅游行程表，规范旅游行程和服务标准，真正实现明明白白消费。
（三）实行旅行社旅游合同管理制度。
要求各旅行社在经营活动中必须按省旅游局和工商局共同制定的标准合同范本的要求签订旅游合同。旅游、工商行政管理部门对旅行社合同管理情况依法予以检查，对违规者按照《旅行社管理条例》、《海南省旅游条例》的有关规定予以严处。
（四）实行旅游商品标准化管理制度。
要求海口市各旅游商品销售企业的旅游商品必须标注商品标签，明示商品的主要情况。每一商品配备一个标签，包括商品品名、价格、等级、产地、品质、规格等，商品标签标注的价格不得超过进货合理比例。由工商部门和质量技术监督部门依法对旅游商品销售企业进行监督和检查，对商品欺诈牟取暴利的行为进行打击。
（五）实行设站检查制度。
由市打击旅游市场“四黑”综合整治工作指挥部办公室协调组织，联合公安、交通、旅游部门，抽调相关人员，集中一段时间，在高速公路引桥段设站检查，有效地打击“黑车”、“黑导”、“黑社”。
（六）实行行政问责制和违规公示制度。
建立旅游市场整顿规范行政问责制度，健全旅游市场整顿工作领导包干和领导责任追究制度。市政府将与相关部门签订责任状，明确各自的工作任务，明确问责责任，并在媒体上公布，接受社会监督。并对违规违纪被处罚的旅游企业和从业人员在新闻媒体上予以公示，并记入其诚信档案。
（七）实行举报有奖制度。
设立市打击旅游市场“四黑”综合整治工作举报热线电话（即66250780），并向社会公示。对群众举报并查证属实的，给予举报人相应的物质和精神奖励。
（八）实行重点旅游景区点设站检查制度。
在海口的重点旅游景区点设立打击“四黑”综合检查站（点），由市打击旅游市场“四黑”综合整治工作综合执法机构组织有关部门在综合检查站（点）实行集中执法检查。
（九）建立舆论监督制度。
要求市属各新闻媒体要开设打击“四黑”专项整治宣传专栏，宣传政策法规，报道市场整顿成果，表彰先进，曝光违规企业和个人，营造舆论氛围，实施舆论监督。
五、时间安排
此次旅游市场综合整治工作共分4个阶段。
第一阶段：准备启动阶段（9月20日—30日）
按照《总体方案》要求，结合我市实际，制定方案，明确牵头单位，制定工作措施，并上报省打击旅游市场“四黑”综合整治指挥部办公室。召开全市打击旅游市场“四黑”综合整治工作动员大会，广泛宣传动员，全面部署整治工作。
第二阶段：全面整治阶段（9月30日—11月11日）
各牵头单位要根据各自的职权职责，切实负起责任，建立健全配套工作机制，全面开展打击旅游市场“四黑”综合整治工作。对查处的违法违规旅游企业和从业人员依法进行处理，做到查处一起，公布一起。
第三阶段：建章立制阶段（11月12日—12月31日）
各有关部门根据市场特点和综合整治的成果，总结旅游市场的成功经验，制定完善各项市场管理制度，建立旅游市场长效监管机制。
第四阶段：总结阶段（2006年1月1日—10日）
综合整治工作结束后，各有关部门要向市打击旅游市场“四黑”综合整治工作指挥部办公室报送总结材料。对工作得力，成绩显著的部门和个人予以表彰；对工作局面打不开或成效不明显的提出监督整改意见；对不能完成任务的责任单位实行行政问责制。
六、工作要求
（一）高度重视。各有关部门要本着对我市旅游产业高度负责的精神，对此次综合整治工作予以高度重视，根据本工作方案，制定细化方案，切实加强领导，精心组织，密切协作，使整个整治工作取得良好成效。
（二）坚持“两手抓”。既要坚持重点出击，重典治乱，切实抓好旅游市场的整治工作，又要坚持把发展旅游作为工作的第一要务，尤其要抓好旅游产业布局和旅游产品结构的调整、旅游法规规章的建立健全、旅游规划的完善、旅游促销的创新等，夯实旅游产业发展的基础。
（三）坚持整顿和规范结合、打击与扶持并举。既要重拳打击违法现象，又要大力树立正面形象，既要强化监督管理，又要弘扬文明行风。今年还要继续在旅游行业深入开展“旅游优质服务年”活动和“做爱国、诚信、守法、明礼的新型旅游从业者，为建设和谐海南作贡献”的活动，通过争优创优，树立典型，达到提高服务质量、倡导文明行风、提升从业者素质的目的，使整个旅游市场步入良性发展轨道。
（四）建立长效监管机制。各相关部门要结合此次综合整治工作，建立常设协调机构，加强部门间的沟通协调；认真总结经验，深挖“四黑”根源，积极探索并建立旅游市场长效监管机制。
作为专业律师，在代理计算机软件侵权案的实际工作中，我们常常碰到这样的问题，原告指控被告的软件侵犯了自己的著作权，向法庭提供大量证据证明其主张，而被告也同时向法庭提供许多证据证明其软件不构成侵权。在原、被告双方均以证据证明自己的软件是独立开发完成的情况下，法官在庭审过程中通常采用什么样的方法和准则来判断被控软件侵权与否呢？毫无疑问，明确软件著作权的归属是关键，软件开发完成的时间是重要证据之一，只有先完成的软件才有资格指控后出现的软件产品存在侵权的嫌疑，至于后出现的软件产品是否真的构成侵权，却是有许多情况存在的。因为按照《中华人民共和国著作权法》的规定，计算机软件产品是受著作权法保护的，而著作权法明确规定著作权是由独立创作完成而取得的，与时间先后没有必然的联系。因此，法官通常依靠什么因素来认定计算机软件侵权案件的法律事实就成为案件胜诉与否的关键。
在实践中，我们都知道，计算机软件的侵权行为，一般有两种形式：一是复制程序的基本要素或结构，这一点是较容易证实的，因为复制即表明是完全的翻版，只要完全一样就构成侵权。二是按一定的规则、顺序只复制部分软件代码。在第二种情况下，法院在判定时通常要审查被告是否窃取了足够多的软件程序表达形式。实际操作中，这个问题就比较复杂、比较难判断，因为计算机软件产品究竟要被复制多少比例，才能确定发生了抄袭的侵权行为，并没有固定数量限定。当然，复制的数量越大，就越易于取得证明其是侵权行为的证据，但是被复制的数量达到什么程度就可以认定为侵权，司法实践中也不是很好确定的事情。
对于复制数量小的情况，目前法院大多采用的判定标准包括：
一是接触附加。依照这个准则，只要发现接触，任何复制都将被认为是一种侵权行为。但是，我们认为这种观点是有一定局限性的，因为它忽视了查证两个软件作品之间是否存在“实质性”相似，而且把对计算机软件的保护范围扩大到对计算机程序中包含的“思想”，这与我国新修订的《著作权法》和《计算机软件保护条例》的基本精神相违背。
二是要求对计算机软件程序进行两步分析。首先，法院必须确认在两个计算机软件程序中所体现的“思想”是否相同：如果不同，则不构成侵权；如果相同，那么第二步就应该设法查证上述两个计算机软件的程序在“表现形式上”是否有实质性相似。
三是正在受到各方面广泛同意的叠合准则。依照这个准则，原告须证明：1、被告在完成他的软件产品时未经许可“使用”了原告享有在先软件著作权的程序作品；2、被告的软件作品是一种叠合而成的再生品，即采用了原告软件产品的实质部分与他自己开发的内容进行迭合复制。这个准则主要着眼于两个软件产品之间“质和量的相似”，是实际运用中比较好的判断方法。
通过总结多年代理计算机软件侵权案件的经验，我们认为，识别计算机软件侵权行为，直接、有效的判断标准是：实质性相似加接触（Substantial Similarity and Access）。
实践中判定两个软件作品“实质性相似”的准则是：被指控的计算机程序是否极其类似于原告的计算机软件产品。计算机软件程序的“实质性相似”有两类：一是文字成分的相似，它以程序代码中引用的百分比为依据进行判断；二是非文字成分的相似，强调应该以整体上的相似作为确认两个软件之间实质上相似的依据。所谓整体上的相似是指两个软件产品在程序的组织结构、处理流程、采用的数据结构、产生的输出方式、所要求的输入形式等方面的相似。
计算机软件的程序有许多特征，这些特征已被用来鉴别两个程序之间是否相似，包括：
1、 两个程序产生的输出是否相类似；
2、 两个程序接受的输入是否相类似；
3、 两个程序的数据结构是否相类似；
4、 两个程序逻辑流程是否相类似。
在计算机软件侵权案的专家鉴定和技术对比工作中，上述的每一个特征都成为鉴定人员进一步详细分析两个计算机程序的表现形式是否一致的关键对比点，而鉴定人员正是通过这些关键点的对比得出供法官参考的鉴定结论。如果这些特征均不存在相似性，实际上也就不存在侵权行为的可能性。当然即使每一个特征都在一定程度上存在着相同或者相似，也不能充分证明侵权行为的发生，因为除了功能上的相似外，更重要的是实现功能的计算机程序的表现形式相类似，因为通常功能性的特征主要是体现软件开发者的设计“思想”(Ideas)，而依据《中华人民共和国著作权法》和《计算机软件保护条例》，这种设计“思想”本身是不受著作权法保护的，因为实现同一功能可能会有许多不同的方法，仅仅是功能性特征相同并不能证明计算机软件程序代码相同。
证明计算机软件侵权的另一个重要因素就是接触，所谓“接触”是指原告的软件产品已公开销售，或者被告主要的软件开发人员曾在原告处工作过，或者原、被告之间曾有过合作关系等，这些通常可以证明被告曾有机会接触原告软件产品的核心内容，从而使得被告软件的开发工作有“借鉴”原告软件核心内容的嫌疑。
法官在审判过程中运用“实质性相似加接触”这一标准进行侵权判断时，“接触”是容易证实的，因为前期存在的聘用、合作关系往往有相应的文件作为证据，而软件已经公开发表、销售的证据也不难取得。比较难证实的是“实质性相似”，因为在通常情况下，如果是盗版者，则其对计算机程序的复制行为并不仅仅局限于一成不变的复制，它还包括侵权者为掩盖其剽窃行为而对计算机程序所做的伪装性改动，这点在计算机软件侵权案中表现得非常突出。在计算机软件开发工作中，文本编辑程序的使用，使得一个软件盗版者，可以通过更改名称和重新排列操作运算的指令序列顺序，来掩饰其对他人源代码和目标码的抄袭行为，如果不是专业的人员，往往不能识别这一情况。鉴于太多的计算机软件侵权行为存在，许多计算机软件著作权人在软件开发工作中往往运用“掺假”的办法，即：在计算机程序中加入没有意义和作用的指令，或者采用不太可能为盗版者发现和修改的较为独特的代码序列，作为“伪装记号”来保护程序。这样，如果侵权者进行了复制工作，就会在其计算机程序和文档中出现与原始软件著作权人同样的特征或错误，在法院审理侵权案件过程中，侵权者往往无法向法官提供对这种现象的合理解释，从而成为原告在诉讼过程中确定被告实施了侵权行为非常有说服力的证据。虽然根据我国的《著作权法》和《计算机软件保护条例》，只要确实存在侵权行为，不管软件著作权人用不用上述“掺假”的技术保护手段，也不论盗版者做了多少非实质性的表面上的改动，侵权的法律责任都是要承担的。但是，如果没有一定的技巧，想真正通过法律惩罚盗版者并不是件容易的事，因为客观事实必须通过法律事实予以认证才能受到法律保护。
在法院审理案件确定是否侵权的过程中，如果原告能够出示被告已经“接触”了其计算机软件产品的证据，又能出示在两个软件作品中存在实质性相似的证据，则法院会认为原告完成了对指控侵权行为的举证责任。一旦原告出示了这两方面的证据，举证责任便移转至被告方面，法官将要求被告证明其软件产品是独立创作的，或者是有合法授权的，被告需要向法庭提交其独立创作、完成软件产品的相关证据，以及得到合法授权的相关证据。举证责任的转移有助于原告主张自己的权利。
通过“实质性相似加接触”形成的相互映证的证据链，向法庭呈现的初步的、表面的事实就是：被告自己的软件是否是通过“使用”原告软件程序中实质性的、有价值的信息而形成？原告受保护的关键软件程序的表现形式是否受到被告的侵犯？这样的判断标准与法院通常采用的传统判定侵权行为的方法不同，而且这种判断方式更为全面、客观，其结果往往较真实地反映了客观情况，也比较容易被原、被告双方所接受。
“实质性相似加接触”标准在立法中尚未得到完全认可，但是司法实践中已在广泛应用。在我们办理计算机软件著作权侵权案件过程中发现，许多法官正在慢慢接受这种新观念，尤其在美国，由于英美法系采用判例法制度审理案件，上述判断标准在计算机软件著作权侵权案件的司法审判中已广为采用，一直发挥着积极的作用。随着我国市场经济的高速发展，我国的知识产权保护问题越来越受到重视，知识产权突出的重要地位已得到共识，加强知识产权保护的工作已由立法领域逐渐扩大到司法、执法领域，计算机软件日益成为知识产权法律保护的重点。特别是我国加入WTO之后，参照国际惯例、依据我国参加的世界知识产权组织的章程，建立、健全国内的知识产权法律保护制度，完善国家的法律和法规已势在必行。相信在强化知识产权法律保护的氛围和社会环境下，“实质性相似加接触”的判断标准不仅有利于法官正确审理计算机软件著作权侵权案件，而且更有利于软件企业建立软件著作权保护意识，从而在充分保护计算机软件著作权人利益的前提下，更好地促进我国计算机软件产业快速健康地发展。
北京市中银(南京)律师事物所高级合伙人 李俭
电话：13809031903
QQ：401018807
