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内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府


鄂尔多斯市人民政府关于印发《鄂尔多斯市实施行政事业单位职工工资和津补贴同城待遇转移支付办法》的通知

鄂府发〔2008〕27号

各旗区人民政府，市人民政府各部门，各直属单位，各事业单位：
《鄂尔多斯市实施行政事业单位职工工资和津补贴同城待遇转移支付办法》已经市人民政府2008年第4次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

鄂尔多斯市人民政府
二○○八年四月三十日

鄂尔多斯市实施行政事业单位职工工资
和津补贴同城待遇转移支付办法

为解决旗区之间行政事业单位工作人员同工不同酬问题，从2008年1月1日起，市对旗区实施行政事业单位职工工资和津补贴同城待遇。为保证这项制度的顺利实施，根据各旗区实际，制定本办法。
一、总体目标
加大对财政收入较低旗区的转移支付力度，基本实现全市行政事业单位工作人员享受同城待遇的政策保障，不断提高机关工作人员工作积极性和主动性。同时，减轻旗区财政负担，提高各级政府对社会公共事业的保障能力。
二、基本原则
（一）编财挂钩原则。核定支出因素时，财政供养人数按照市机构编制委员会核定的人员编制数确定。防止财政供养人员不合理增长，加大财政支出压力。
（二）客观性原则。充分考虑各旗区标准财力收入和标准财政支出因素，采用公式化分配，每年核算一次，做到公平公正、科学合理。
（三）专项性原则。转移支付资金具有特定用途，专项用于兑现中央、自治区出台的调资政策和市人民政府出台的地方津补贴全市同城待遇政策。
三、补助办法
转移支付根据各旗区标准财政支出与标准财力收入的差额和转移支付补助系数计算确定，用公式表示为：
旗区同城待遇转移支付额=（旗区标准财政支出-标准财力收入）×转移支付补助系数
凡标准财力收入大于标准财政支出的旗区，不纳入补助范围。
（一）标准财政支出的确定
标准财政支出由人员支出、公用支出和社会公共性支出三部分构成。
1．人员支出。根据在职人员平均工资水平和在职人员编制数、离退休人员平均工资水平和离退休人员标准财政供养人数计算确定。其中：
在职人员平均工资水平按当年中央、自治区和市人民政府出台的副科级调资政策及津补贴计算确定，离退休人员平均工资水平按当年中央、自治区和市人民政府出台的正科级调资政策及津补贴分别计算确定。 在职人员编制数以市机构编制委员会提供的上年年末旗区行政事业单位人员编制数为准。退休人员标准财政供养人数根据2006年财政决算报表反映的实有人数的基础上递增3%与上年财政决算报表反映的实有人数两者比较取小确定。离休人员标准财政供养人数以上年财政决算报表反映的实有人数为准。
2．公用支出。根据公用支出经费定员定额标准和市机构编制委员会核定的2006年年末在职人员编制数计算确定。其中：
公用经费定员定额标准根据机构正常运转的公务费、交通费、取暖费等支出因素，结合自治区制定的苏木乡镇、公安等部门人均最低支出标准核定为年人均3000元。
3．社会公共性支出。主要包括村委会补助支出、义务教育保障经费、城乡居民合作医疗保险缴费、城市居民和农牧民低保支出、“五保户”供养支出、计生事业费支出、农牧民和城镇无业居民养老保险支出以及其它等政策性要求的社会公共性必需支出。其中：
（1）村委会补助根据旗区所辖村嘎查数和每村每年40000元支出标准核定。
（2）义务教育保障经费根据旗区按现行文件规定应承担的学生学杂费、课本费、寄宿费、生活费及公用经费保障等因素和义务教育阶段学生人数计算确定。
（3）城乡居民合作医疗保险缴费根据参保的城乡居民总人数和旗区按现行有关文件规定应承担的医疗保险缴费计算确定。
（4）城乡居民养老保险缴费根据参保的城乡居民总人数和旗区按现行文件规定应承担的养老保险缴费计算确定。
（5）城乡居民低保支出根据城乡居民低保人数和旗区按现行文件规定应承担的补差标准计算确定。
（6）“五保户”供养支出根据旗区“五保户”人数和每人每年1300元核定。
（7）计生事业费根据旗区户籍总人口数和每人每年10元核定。
（8）其它支出根据旗区农牧民户籍总人口数和每人每年600元核定，主要包括旗区城乡统筹、少数民族脱贫、劳动力转移培训和就业再就业培训、遗属补助、优抚对象、喇嘛补助、党外人士补助及城镇建设等支出，以及其它难以用指标量化的社会公共性支出。
（二）标准财力收入的确定
标准财力收入由地方一般预算收入、上级财政补助收入和上解上级财政支出三部分构成。
1．地方一般预算收入按上年财政总决算报表反映的一般预算收入数核定，同时要剔除行政事业性收费收入的80%部分、罚没收入的80%部分和专项收入的100%部分。
2．上级财政补助收入主要是指上年上级财力性转移支付补助收入，具体包括税收返还收入、所得税基数返还补助、体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、农村牧区税费改革转移支付、调整工资转移支付、免征农牧业税和农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、各项结算增减补助和其它财力性转移支付。
3．上解上级财政支出指体制上解和专项上解，同时剔除拖欠世行贷款和国债转贷上解数。
（三）转移支付补助系数的确定
为鼓励县域经济发展，增加地方一般预算收入，有效控制财政供养人员不合理增长，将转移支付补助系数确定为80%，对于用地方一般预算收入计算的标准财力收入在上年基础上每增减1个百分点，补助系数相应提高或下调0.5个百分点；对于财政供养人数占户籍总人数比重每超过或低于全市平均水平1个百分点，补助系数相应下调或提高0.5个百分点。
四、有关要求
（一）转移支付计算依据
市财政在计算旗区标准财力收入时，一般以该旗区上年财政总决算报表数据为准。在计算标准财政支出时，则以当年政策和文件要求的财政支出数据为准。
（二）转移支付资金用途
转移支付资金具有特定用途，各旗区要将此项转移支付与本地财力收入统筹安排使用，专项用于兑现机关事业单位工作人员关于中央、自治区出台的调资政策和市人民政府出台的地方津补贴全市同城待遇政策，同时足额保证上级有关政策要求的关注民生等社会公共事业支出需要。严禁用于搞“形象工程”、“政绩工程”等建设。
未纳入本次补助范围的旗区，要足额安排预算，保证机关事业单位工作人员同城待遇政策的落实。
（三）转移支付资金监管
各旗区要切实加强资金监管力度，充分发挥转移支付使用效益，保证市委、市政府重大决策贯彻落实。市审计局、财政局要做好监督和审计，对将转移支付资金挪用和改变用途的，一经查实，由市委、市政府在全市范围内通报批评，并追究有关人员责任，市财政将如数扣减下年度转移支付补助。



我国破产法有免责制度吗？

——对我国破产法第38条的一种解读

毛德龙

一、破产豁免原则的概念与历史演进
所谓破产豁免原则，又称之为破产免责原则，或称之为破产免责主义，其含义是破产程序实施，破产财产全部分配完毕后，免除债务人对债权人未足偿还的债务责任。这项原则起源于英国法，现已经由英美法国家扩及大陆法国家。与破产豁免原则相对立，称之为破产不免责原则，即破产人对债权人依照破产程序未受清偿之债权，继续负担清偿责任的原则和学说。
破产豁免原则的确立是经历了一个由不免责到免责的演进过程，究其原因，盖因为破产制度设立之初并未考虑债务人之再生的希望，更多的考虑则是如何公平的在众多的债权人之间分配破产财产，最大限度的保护债权人集团的利益，尔后随着破产制度设置理念的变化，破产不再单纯考量债权人之间的公平分配，破产人的更生也成为破产制度的目的甚至成为更加重要的目标之一。1705年的英国的破产立法，开始允许破产的商人免责。英国最初实行破产免责的目的，在于通过免责促使债务人公示其财产，尽力协助破产清算，以维护债权人的利益。美国破产立法发展了英国法创立的许可免责制度，将破产免责作为保障破产人开始新生活的重要手段，实现了破产免责制度在观念上和运用上的更新。 在大陆法系的国家，开始引进破产免责原则时，还要求免责应当经过债权人会议的一致通过，作为债权人对债务人的同情与豁免，后来则发展到破产豁免成为立法者的一项立法政策和立法原则，只要债权人会议不提出异议，法院也就没有必要依职权追究不许可事由的有无。
二、免责主义与不免责主义之划分
由上可知，在破产免责主义与破产不免责主义的划分之下，破产免责主义本身又可分为两类：第一，是许可免责主义。即破产人符合破产法规定的免责条件时，应当向法院申请免责，未经法院许可，不产生免责的法律效果。英国、美国、日本的破产法即适其例。还有的国家破产法要求债务人若想获得免责，除应当征得法院的支持外，还应获得债权人会议的认可，这样就在免责程序上设置了两道闸门，使免责与否始终掌握在债权人集团的手里。第二，为当然免责主义，破产人在破产程序终结时，除非犯有欺诈等罪行，无需申请并经法院许可，当然享有免责利益。我国台湾地区破产法即适其例。 这种免责制度无须法院同意，也无须债权人会议允许，是一种真正意义上的免责制度，它彻底消除了许可免责制度带有的债权人的同情因素和分配型破产程序的性质，已经成为更生型破产程序的一个重要表征。
三、我国破产法第38条是破产免责主义的体现吗
对于我国破产法到底推行破产豁免原则抑或是不豁免原则，向有争论。有的学者从我国破产法第38条 “破产财产分配完毕，由清算组提请人民法院终结破产程序。破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”的规定出发，认为我国破产法实行的乃当然即时免责原则。 但也有的学者认为，由于我国破产法只适用于企业法人，对非企业法人不予适用，而企业法人破产免责乃法人制度的应有之义，并非破产制度的创设，也即他们认为上述原则的划分只有在自然人也有破产能力的国家才有意义， 在我国，我们只允许企业法人破产，不赋予自然人的破产能力，这种划分的必要尚不存在。也就是说，我们国家推行的既非纯粹的当然豁免原则，也不是许可免责原则，在我国尚不存在这种划分。笔者以为，除了极少数至今仍然固守破产不免责原则的国家之外，破产程序从一开始的一种纯粹的债务执行程序演变到清算程序再到目前为大多数国家所接受的更生型程序，破产免责原则已经成为一种世界性的潮流，至于我国破产法到底采用的是免责主义还是不免责主义，还是根本没有所谓免责与不免责的划分，只要对日本著名法学家伊藤真教授对免责制度的精准论述进行仔细的分析，以及对照日本破产法第三编免责及复权的规定，就不难得出结论, 伊藤真教授指出：“倒产处理程序的目的，是要使以债权人为主的利害关系人的权利得到公平的满足。…而在破产程序中，程序的内部主要在于力图实现债权人的权利，并不包含有减轻破产人责任的程序。因此，在破产程序中，只要不能对债权人实施百分百的分配，破产人在程序终了后仍然负有向债权人清偿的责任。在这一意义上，可以说，本来的破产程序中并未准备有帮助债务人更生的机能。…在公司更生和合议中，由更生计划及合议条件来规定这种责任免除，在免除发生效力后，就得以实现使债务人更生的目的。…然而，在法人破产的场合，问题并不那么严重。原则上在破产终结的同时法人的人格也随之消灭。所以没有必要去过多的考虑破产终结后破产法人的更生问题。但是，自然人破产的场合就不同了。在让债务人身负债务终结破产程序的情形下，债务人再次陷入经济困境的盖然性极大。如果要以破产程序为契机给予破产人以更生机会，就有必要采取更生手段减轻程序终结后债务人的负担。附随于破产程序的免责程序即破产免责，就是这样应运而生的。” 日本破产法第366条之2规定：“（一）破产人于破产程序终止前，可以随时向法院提出免责申请。…”由是观之，所谓破产免责程序实际上并未区分自然人破产与法人破产之不同，其提出必须于破产程序终止前，方为有效。若以破产人主体之差别考察，所谓破产免责可应用于以下两种情形：其一是法人破产程序过程中，在破产程序终结之前，为实现法人的更生而允许法人与债权人集团达成免责协议，免除破产法人的部分债务，以实现破产法人更生之目的；其二，是在自然人破产的情况下，若无破产免责程序之设计，债务人很难摆脱困境，实现生产生活之复苏，实不利于社会家庭之稳定，也不符合法律之人文精神。导入免责程序，既能达到尽可能的实现债权人之债权的目的，又能有效的避免因破产引发的社会不安和体现法律对人文的关怀。反观我国破产法第38条之规定，以及结合我国破产法目前只允许企业法人破产的现实，该条规定实是对企业法人破产免责的一种误解。我们的立法者们的初衷可能是将该条文理解成为破产免责原则的体现，但仔细揣摩，便不难发现“未得到清偿的债权不再清偿”的规定有画蛇添足之嫌疑，企业法人破产终结，其法人资格相应消灭，其主体地位不复存在，未得到清偿的债权根本不可能再继续清偿，可以说“未得到清偿的债权不再清偿”是企业法人破产的自然结果， 如果将该规定视为我国破产法推行破产免责原则的证据，不免遗人笑柄。
四、我国破产法到底有没有免责制度
那末，在我国破产法限制自然人破产的情况下，到底有没有破产免责的相关规定呢?笔者认为，回答是肯定的。我国破产法没有经历西方国家破产法所经历的由债务执行程序到清算程序再到更生程序的演进过程， 而是从我国《破产法》制定之初就非常注重破产人的更生和整顿，在我国破产法的理念中，破产还是被视为一种万不得已的手段，在债务人与债权人之间达成和解避免破产，以实现债务人的更生是破产法矢志不渝的追求，因而在和解整顿程序的设计中就不可避免的允许债权人集团与债务人之间可以就减免债务问题达成妥协，而这种妥协正是我们所论述的企业法人在更生过程的免责的体现。对此，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国企业破产法（试行）》若干问题的意见第34条第2款规定：“被申请整顿的企业如果要求减少债务的，还应当写明请求减少的数额。”我国破产法第19条则规定：“企业和债权人会议达成协议，经人民法院认可后，由人民法院发布公告，中止破产程序。和解协议自公告之日起具有法律效力。”第22条第1款又规定：“经过整顿，企业能够按和解协议清偿债务的，人民法院应当终结对该企业的破产程序并予以公告。”由上述几个条文可见，尽管我国破产法不允许自然人破产，但在企业法人的破产过程中，仍然有破产免责原则的体现，这种体现就在于破产人与债权人集团和解的进程中，具体表现为债权人集团对债务人债务的妥协和减免。那种认为我国破产法没有破产免责制度或者认为破产法第38条为破产免责原则体现的说法都是不正确的。或者有人认为，自日本1952年制定公司更生法之后，所谓公司法人的破产免责已经由公司更生程序所包涵和替代，其后所谓的破产免责似乎专指自然人而言。笔者认为，此说固然不差，笔者本身也同意破产免责原则本身有广义与狭义之分，狭义上的破产免责自日本制定公司更生法以来日本破产法倾向于专指自然人破产程序中的免责制度， 但广义上的破产免责必然包括公司法人在更生程序中与债权人集团达成的债权减免，但无论如何，认为我国破产法没有所谓的破产免责制度确实值得商榷。至于我国的破产免责是当然即时免责还是许可免责，从破产法第19条之精神，笔者认为应当定位于法院许可免责主义。法院许可免责有助于法院审查在免责协议背后的真正原因，对此，日本破产法还专门规定了所谓的免责不许可的事由，包括：破产人实施了意图侵害债权人的行为；破产人怠慢履行破产程序上的义务；与免责制度运营相关的政策事由。 这些规定，都值得我们借鉴。
五、结 语
可见，破产免责原则乃世界法律发达国家普遍采用的一项破产法上的重要制度，其目的在于鼓励破产人的更生，是更生型破产程序的应有之义。但破产免责在狭义上仅仅适用于自然人或者非法人组织的破产，广义上也适用于企业法人在更生破产程序中与债权人集团达成的债权减免。我们必须清除那种认为我国破产法第38条乃破产免责原则体现的误解，但也不能据此就认为我国破产法不存在破产免责制度。可以肯定的预见，允许自然人破产是我国破产立法不可阻挡的历史趋势，只有到了那个时候，我国的破产免责制度才会真正的得到完善。当然，我们的这种观点也仅仅是一家之言，不一定正确，还望各位同仁批评指正。










【作者简介】毛德龙，男，1977年3月出生，山东省日照市人，现为广东省东莞市中级人民法院民四庭法官，西南政法大学经济法学博士研究生，截止目前共公开发表学术论文20余篇，其中《进退之间——我国民事诉讼当事人确定原则的反思》在最高法院举办的第十四届学术论文研讨会上获三等奖。参加过两个课题研究，还参加过司法部“九五”规划重点教材《竞争法》的编写工作。