人权保障制度的规范依据——对宪法“人权”概括性条款的分析
孟琳
摘要：人权是公民基本权利的来源，公民的基本权利是对人权的宪法化。人权保障概括性条款入宪，开创了中国人权发展进程新的里程碑，它在要求公民基本权利体系保持开放性和包容性的同时，也进一步提出了政府在人权保障方面的责任，但是由于我国宪法对人权的规定不够完备，以及下级法在权利保障方面立法体系不够健全，以致我国人权保障进程的曲折性。
关键字：人权；概括性条款；公民基本权利
一、人权入宪的背景状况
（一）世界上其他国家人权保障制度发展的背景状况
自从人权概念产生以来，就成为宪法一个最重要的价值追求，世界上大多数国家的宪法都以不同的形式将人权规定在其中。宪法产生于17～18世纪的资产阶级革命时期，资产阶级革命的本质就是要限制政府的权利，只有将政府的权利纳入到法治轨道，人权、自由以及公民的其他权利才能得到保障。于是千千万万的民众投身于革命期盼着这场革命能够带来普遍的人权保障。所以革命胜利后，用于确认胜利果实的宪法，当然要将人权保障写入其中。另外被马克思誉为“第一个人权宣言”的《独立宣言》写到：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。[①]更为明显的是1791年的法国宪法干脆把人权宣言作为宪法的序言，也充分体现了人权在宪法中的地位和作用。而世界上第一部社会主义宪法则出现在1918年，当时的《苏俄宪法》同样将《被剥削劳动人民的权利宣言》列为第一篇。在宪法随后的发展进程中对于人权保障的态度和质量成为衡量宪法发展程度的标志。
（二）我国人权入宪的历程
我国自1908年的《钦定宪法大纲》至今已走过了近百年的时间，而自康有为在《大同书》中介绍“天赋人权理论”也有一个多世纪。直到1997年，党的十五大召开，我们党首次在党代会的报告中引入“人权保障”这一说，指出共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。2002年，党在十六大报告中重申尊重和保障人权的思想。十六届三中全会，我们党提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这个建议中重要的一条就是“国家尊重和保障人权”。根据这个建议，十届全国人大代表大会二次会议以宪法修正案的方式将“国家尊重和保障人权”正式规定在宪法之中。这样，人权这个概念最终被我国宪法所采纳。
三、“国家尊重和保障人权”条款的内容分析
（一）关于本条款的性质界定
为了分析宪法规范，我们首先需要对其性质了解透彻，并对此做出相关的界定。这样实际中我们就可以根据不同的标准把宪法规范分为不同的种类，其中一种重要的分类方法是将其分为权利性规范和义务性规范。“国家尊重和保障人权”实质是为国家这一宪法关系的主体设定了宪法义务，所以，它是义务性规范。然而，我国宪法第2条又规定，国家一切权力属于人民，人民通过制定宪法将权力授予给国家，国家又设定相关尊重和保障人权的制度，其实质也就是人民为国家机关设定这一义务。这样看来也可以将此宪法规范理解为权利性规范，因为人作为权利主体，其完整的表述为“人民要求国家尊重和保障人权”。
（二）关于本条款中的一些范畴的含义理解
第一，“国家”的含义为何？
此处的“国家”具体是指国家机关。从宪政的角度讲，宪法的基本功能是保障公民的权利和限制规范政府权力。在具体的宪法关系上，抽象意义上的国家是不存在的，国家的权力和义务由立法、司法和行政等具体的国家机关来承担和落实。从宪法学学理的角度讲，“国家尊重和保障人权”的义务主体是政府（国家机关）。而在国家机关中，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关都应构成义务的主体。而“国家”作为一个抽象的政治实体，一般只在国际法上承担责任。如将“国家”作为人权条款的主体，则会造成宪法责任的无从着落。所以，将“国家尊重和保障人权“的义务主体界定为“国家”只是简单化的理解。
第二，“尊重”的含义为何？
分析“尊重”一词我们应该从其本质的意思出发，在我国现行宪法中，尚没有其他条款有“尊重”一词出现，语中“尊重”意指“尊敬与重视”。此条款当中的“尊重”意味着不侵犯，是国家作为义务主体的一种消极义务，因为国家作为义务主体是处于强势地位的。如果公共权利对公民的自由权利没有尊重，则公民必将丧失这种权利。由此，可以对该规范中的“尊重”做出两种理解：一是表明人权的实现是国家权力运作的价值取向；二是国家权力要受到合理的限制，防止国家公共权力对人权的侵犯，从而从国家根本法的角度约束公权对人权的侵害。在公民的基本权利中，对那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等不需要国家干预即可实现的权利，国家除基于正当事由依法定程序可对其限制外，不得对其限制。
第三，“保障”的含义为何？
单纯的从字面意思去理解“保障”一词的真正意思其实很简单，就是保护之意，但是把它放在法律规范当中又会有其具体的意思，保障人权其实是为国家设定的积极义务。在这一新增宪法规范里，我们可以对“保障”做出如下理解：“保障人权”即要求国家保护公民的各项权利免受来自于国家机关、其他公民、法人和社会组织的侵害与破坏。对于那些自由权利，如人身自由、宗教信仰自由等，国家不仅自己不能侵犯，还需要在这些权利受到其他社会主体侵犯时为公民提供有效的救济；对于那些需要国家干预才能实现的权利，如受教育权、就业劳动权等，国家不仅不能侵犯，还需要以政权的力量采取积极有效的措施保证其实现。
四、人权入宪的理性思考
（一）人权人宪的意义
1.人权入宪是我国社会主义人权发展的重大突破
在新中国成立后的相当长时间内，我国不仅在宪法和法律上不使用“人权”概念，而且在思想理论上将人权问题视为禁区。20世纪80年代末90年代初，以江泽民为核心的党中央总结当代中国和世界人权发展的实践，对于人权问题进行再认识。1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位。1997年9月，中共十五大首次将“人权”概念写入党的全国代表大会的主题报告。此次修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执行行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则，这是社会主义人权发展的重大突破。
2.人权为科学理性的法制体系发展提供了依据
一个完整的法制体系在结构上有着一定的特点，我国的法制体系则是由宪法统领、由不同效力层级的规范性法律文件所构成的金字塔。长期以来，我国的法制体系由单纯的效力层级来维护，缺乏一个核心的用来衡量是否合宪的价值取向，致使其内在的联系缺乏逻辑性。虽有效力层级的约束，然而上位法与下位法的冲突却时有发生，这严重影响了法律的尊严，损害了法律的权威。[②]“人权”入宪之后，是否尊重和保障公民的基本权利就成为法律是否合宪的标志，使法制体系有了真正的追求目的。其次，在全国法律体系内应当重新整合法律法规，清除与宪法“人权”条款相冲突的法律法规或条款，特别是对于行政法律规范体系而言，规范政府权力，特别是规范政府行使权力的程序。另外我国的司法机构一直不发达，尤其是标志“个体权利”的民商法体系尤为不健全，如果没有法律对司法权利确认保护和发展，人权就会很容易落入空泛的道德宣扬之。因此，“人权”入宪之后为司法的发展提供了最为广阔的空间。
3.人权入宪有利于促进人权保障与国际接轨
当代，国际间交往愈加频繁，特别是我国入世以后，国际社会对我国的人权保障更加关注，对其要求也越来越高。迄今，我们已经加入了18个国际人权公约。其中最为有名的是1997年10月，我国政府签署的《经济，社会，文化权利国际公约》,和1998年10月签署的《公民权利和政治权利公约》，这是两个完全不同的公约，它将世界人权与经社、文化以及公民有序的联立了起来。其中《经济，社会，文化权利国际公约》已于2001年2月28日经第九届全国人大常委会第十二次会议审议批准,该公约于批准书交存联合国秘书长之日起三个月正式对我国发生法律效力。也就是说此公约的正式生效时间是2001年的5月。这无疑是我国在人权领域采取的一项重大举措，充分体现了我国参与人权领域国际合作的一贯立场。此次修宪采纳“人权”条款，是对我国加入的几个国际人权公约在宪法上的承诺，有利于帮助我国将人权的保障事业纳入到国际的保护和监督之中，有利于我国与国际潮流相融合，为使我国在国际舞台上进行对话和斗争创造有利条件。“尊重和保障人权”写入宪法，为我国更多地参与人权保护提供了法律保证，加强人权的保护成为当今的国际社会的大趋势。
（二）人权入宪的理性思考
通过在前面的讨论，我们对“尊重和保障人权”这则条款进行了以下的具体分析。“人权”条款是在宪法第二章“公民的基本权利和义务”头一条即第33条中增加一款，作为第三款。那么这一条款到底是作为原则存在？还是作为规范存在呢？我们在此对其进行详细的剖析。首先我们对“规范”一词做出分析，法律上的规范是指其具有可诉性，即在人们的权利受到侵犯后可以依靠具体的规范进行上诉那么如果作为规范，这条规范在适用时起码存在下面两个问题：第一，“人权”是一个普遍性的概念，其主体是超越国界的一切人，宪法对人权进行保障意味着除保障有本国国籍的公民权利外，也要保护非本国的外国侨民、难民、移民及无国籍人的权利[③]即只要生活在本国范围内的所有人，其作为人所拥有的基本权利都责无旁贷地在本国宪法的保护范围内。第二，“人权”的权利外延是非常广泛的，人权的实现也是在具体的法律关系中。宪法所表达的人权应当包括两类：一类是已被宪法确定的权利，通常表达为公民的基本权利；另一类是尚未被宪法所确定的权利，即法外人权，[④]遗憾的是，对于这些“潜在权利”和随社会经济发展而产生的“新生权利”，我国法律并没有确认，而是赋予了行政机关这种权力。对人权最大的威胁来自行政权力，这不禁不能达到保障人权的目的，相反，还会因为行政机关的权力过大而造成对人权的侵犯，因此，应当限制行政机关的这种“公权利”。其次，我门对“原则”进行界定，与规范对应起来，作为原则不具有可诉力，它只能作为指导性文字，适用于宪法规范当中。因此如果作为原则，其使用是靠具体权利的保障来实现的。也就是说通过部门法对具体权利确认和保障，从而达到对“人权”条款的落实。
结 语
如先贤所言：“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源；思国之安者，必积其德意。”人权是宪法之源，宪法又是治国之根本。人权入宪意味着人权找到了理想的制度表达，将得到更坚实的保障；人权入宪，使得宪法自身最核心的价值有了依归。人权入宪，不仅是我国人权事业的进步，更是我国宪法的进步。同时，“人权入宪”只是为人权得到更全面的保障和更广泛的实现提供了新的坚实的基础和有利的契机。面对概括的、抽象的宪法规范，还有一系列的理论和实践问题有待于研究、解决，如人权内涵的确定、人权条款的补充和完善、人权实现的立法保障以及制度保障、宪法权利的救济制度的建立等。历史证明，人权从法律权利到实有权利，绝非一蹴而就，宪政之路任重而道远。
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[①]夏勇. 《人权概念起源》，北京：中国政法大学出版社，2001版，第169页。
[②] 徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社2002版。
[③] 张光博.《坚持马克思主义人权观》.中国法学，1990年版。
[④] 蒋德海.《宪法与公民基本权利的保障》.华东师范大学学报，2004版。
作者：江苏省扬州市邗江区人民法院 孟琳
唐山市调整市区公有住房租金的暂行规定
河北省唐山市人民政府
唐山市调整市区公有住房租金的暂行规定
为了继续深化城市住房制度改革，依据《唐山市深化城镇住房制度改革实施方案》制定本暂行规定。
一、 标准租金
钢筋混凝土和砖混结构住房每平方米使用面积月标准租金从1.08元提高到1.28元；半永久住房、地下室、半地下室住房、抗震加固平房、煤棚、独立厨房间仍按市政发（1989）17号文件规定的租金标准执行，暂不做调整。
二、 租金调剂因素差价
住房的应收租金依据层次、设备、朝向、地面、环境类别等因素以标准租金为基数进行差价调整。
1、层次差价
（1）无电梯住房的层次差价按下表调整；
（2）有电梯住房一层按标准租金计租，顶层调减2%，其它各层调增3%。
2、设备差价
（1） 已供暖气的住房调增2%；
（2） 已供煤气的住房调增2%；
（3） 无纱窗的住房调减1%；
（4） 楼房室内平房院内无上水设备的住房调减1%，无下水设备的住房调减1%；
（5） 有洗浴设备的住房调增3%。
3、朝向差价
在一套住房中，只有北窗的调减3%，无南窗有东西窗的调减2%，斜向住房不调整。
4、地面差价
素土和三合土地面的住房调减2%。
5、环境差价
一类环境区的住房调增8%，二类环境区调增5%，三类环境区调增2%，四类环境区不做环境差价调，五类环境区调减2%，六类环境区调减5%，七类环境区调减8%。
环境类别区的划分除下列住宅小区做了部分调整外，其余小区仍按市政发（1989）17号文件中环境类别区划分明细表执行。
环境类别区调整如下：
（1） 路北区与路南区
调整到二类的小区：35号、40号、42号、48号、49号、50号、51号、52号、59号小区、张西小区、翔云西里、红星楼、小山小区。调整到三类的小区：河北1号、河北3号、河北4号、5号、43号、47号、74号、龙泉南楼、龙泉北楼、电厂楼、许庄小区、文北小区（不含大洪桥楼）、卫生路以西北新西道北侧的各单位住宅。
（2） 古冶区（原东矿区）
赵各庄片的9号、10号、11号、14号小区调整到三类。
唐家庄片的2号、3号、4号、8号、9号、17号小区，永安楼调整到三类。
林西片的5号、6号、7号、10号、11号小区、立春楼（330加固楼）调整到三类、17号、18号、东南楼调整到四类。
（3） 开平区
马砖小区、普光里小区、马矿新区调整到三类。陡电工房、荆各庄工房调整到四类。
（4） 新区的住房均调整到三类。
三、住房补贴的发放基数和计算方法继续执行市政发[1989]17号文件和市住房制度改革办公室颁布的各项具体办法，补贴额从1996年1月1日起按补贴标准的80%发放。但1995年12月31日以前离退休的职工住房补贴暂按原额发放，1996年1月1日以后离退休的职工按原额的80%发放。
四、减免补办法
租金提高以后，离退休职工、社会优抚和救济家庭按下列规定给予减免补照顾。
1、在享受抚恤金待遇的烈属、因公牺牲及病故军人家属、享受在乡经济待遇的残废军人和带病回乡退伍复员军人家庭中，没有固定经济收入的，公房租金由产权单位核免；有固定经济收入的，按上述人员数每人核免12平方米的租金。
2、享受定期救济的社会救济户，公房租金由产权单位核免。
3、1937年7月6日前参加革命工作的离休干部，全家领取的住房补贴交纳租金后的个人负担部分由产权单位核免；1937年7月7日至1949年9月30日参加革命工作的离休干部，在住房控制标准内，全家领取的住房补贴交纳租金后个人负担10元以上的部分由其所在单位在下列标准内适当补助；1937年7月7日至1942年12月31日参加革命工作的补助80%，1943年1月1日至1945年9月2日参加革命工作的补助50%，1945年9月3日至1949年9月30日参加革命工作并脱产享受供给制待遇以及在敌占区从事地下革命工作和加入中国共产党的补助30%。
4、离休干部去世后，其配偶仍居住原分配住房的，可享受原住房限额待遇和照顾标准，离休干部及配偶均去世后，其子女不再享受离休干部的住房限额和减免补助待遇。
5、退休职工在住房控制标准内，全家领取的住房补贴交纳租金后增加的支出占全家工资总收入6%以上的部分由退休职工所在单位给予适当补助。
6、根据冀政（1995）36号文件《关于发放“两停一亏”企业特困户职工优待证的暂行办法》第四条规定，职工家庭在享受特困户职工待遇期间可缓交租金，缓交的租金待家庭收入政党后补交。
7、没有固定经济收入的孤老职工遗属家庭，在住房控制标准以内的租金，由产权单位核免。
8、在住房控制标准内，低收入职工家庭因为增加标准租金使人均收入降低到困难补助标准以下的，由承租人所在单位根据职工家庭的经济状况按困难补助程序适当补助；有个体工商人员的家庭，增加的负担自行解决；与子女（或父母）分居的家庭，原则上由子女（或父母）负担。
9、对离休干部及配偶的补助资金按发放住房补贴的资金渠道列支，对低收入职工、退休职工家庭的补助资金在单位的住房基金或福利基金项下列支。
10、减免补一律由个人提出申请，经负责减免补的单位审核，每年核定一次。
11、住房控制标准暂按市政发（1985）19号文件规定执行，享受核免租金待遇的家庭应服从产权单位对其住房的调整。
五、收取租赁保证金
新分配公有住房应由产权单位收取租赁保证金，保证金交纳标准按不低于成本价的七分之一和不超过成本价的30%掌握，具体数额由产权单位确定。租赁保证金在解除租赁关系或达到成本租金时偿还，并按规定交纳房租。特困户可凭“特困职工优待证”申请缓交租赁保证金。
六、本规定适用范围为路南、路北、古冶、开平、新区、港口、南堡、高科技开发区境内各级机关、企事业单位和职工。
七、本规定由唐山市住房制度改革领导小组办公室负责解释并组织实施。
八、本规定从一九九六年一月一日起执行。
